1- مقدمه

شکل‌گیری و حفظ ساختمان‌های پایا، با دوام و ایمن به عنوان بخش مهمی از زیرساخت زیست افراد جامعه، ذیل مجموعه‌ای از ضوابط فنی، اجرایی و حقوقی تحت عنوان نظام مقررات ملی ساختمان قابلیت هدف‌گذاری و تحقق را دارد، منوط بر اینکه کل چرخه عمر ساختمان و اجزای آن، به‌صورت همگن و یکنواخت در طول زمان تحت قواعد مذکور مورد پایش و کنترل قرار گیرد. چرخه عمر ساختمان، چرخه پیوسته‌ای از مراحل پدیدآوری، طراحی، اجرا، بهره‌برداری و در انتها مرحله بازیافت و برچیدن می‌باشد (شکل 1). در چرخه مذکور، دوره بهره‌برداری (یا خدمت‌رسانی) بیشترین مقدار زمان از طول دوره عمر ساختمان را در برمی‌گیرد که در این دوره، سازه ساختمان و اجزای تشکیل‌دهنده آن اعم از اجزای الحاقی مرتبط با معماری و نما، تأمین انرژی (تأسیسات برقی و مکانیکی)، تأسیسات و تجهیزات بهداشتی، تجهیزات مرتبط با حفاظت در برابر حریق و نظایر آن، تحت تأثیر چالش‌های مختلفی ناشی از محیط فیزیکی و انسانی قرار می‌گیرد و لذا کیفیت عملکرد (خدمت‌رسانی) ساختمان در طول زمان بهره‌برداری مطابق منحنی شکل 2 افت می‌کند. شیب افت منحنی مذکور، بنابر کیفیت ساخت و نوع مصالح، شرایط محیطی مؤثر بر فرسودگی و اقلیم مکانی ساختمان (دما، رطوبت، عوامل مخرب زیست محیطی و خورنده، فرکانس وقوع سوانح و حوادث طبیعی و انسان‌ساز مطابق دسته‌بندی شکل 3) و شرایط بارگذاری (نوع کاربری و تکرار بارگذاری‌هایی نظیر بار ضربه‌ای در طول زمان)، می‌تواند تندتر یا کندتر شده و لذا خروج ساختمان از خدمت، در دوره زمانی کوتاه‌تر یا طولانی‌تری رخ دهد. این در حالی است که علی‌رغم اهمیت و چالش‌های متنوع دوره بهره‌برداری ساختمان‌ها که سرمایه ملی کشور نیز محسوب می‌شوند، کمترین میزان رصد مهندسی در طول دوره بهره‌برداری نسبت به دوره طراحی، اجرا و ساخت صورت می‌گیرد. در واقع، بیشترین توجه نظام آموزش عالی مهندسی، نظام مقررات ملی ساختمان و نظامات اداری ‌فنی کشور بر دوره طراحی و اجرا متمرکز بوده و هست. به همین لحاظ، دوره عمر خدماتی اکثر ساختمان‌های کشور، به معنای تعداد سال‌هایی که ساختمان به استفاده‌کننده خود در حد کیفیت معین‌شده در مقررات ملی ساختمان خدمت‌رسانی کند، از عمر طراحی ساختمان و یا عمر اقتصادی ساختمان به میزان قابل تأملی کمتر است. منظور از عمر طراحی ساختمان، عمری است که در زمان طراحی توسط گروه طراحی معماری، سازه و تأسیسات با فرض اجرا و نگهداری درست ساختمان پیش‌بینی شده و منظور از عمر اقتصادی ساختمان نیز میزان عمری است که حفظ وضع موجود ساختمان به لحاظ اقتصادی به‌صرفه‌تر از تخریب و نوسازی آن باشد.

بررسی مباحث بیست‌و‌سه گانه مقررات ملی ساختمان حاکی از این است که موضوع بخش عمده این مباحث، معطوف به دوره طراحی، نظارت و اجرای عملیات ساختمانی می‌باشد. در‌ واقع، تا قبل از سال 1392 که مبحث بیست و دوم مقررات ملی ساختمان [1] با موضوع مراقبت و نگهداری از ساختمان‌ها ابلاغ شده است، صرفاً به صورت محدود در برخی بندهای بعضی از مباحث مقررات ملی ساختمان نظیر مبحث پانزدهم (آسانسورها و پلکان‌های برقی) به ضوابط بازرسی و نگهداری در طول دوره بهره‌برداری از ساختمان اشاره شده است. البته بررسی تاریخچه این موضوع در نظام فنی و اجرایی کشور حاکی از قدمت توجه به این موضوع از دهه 70 شمسی به بعد در نشریاتی نظیر نشریه 01-138 [2] با عنوان مهندسی نگهداری ساختمان و تأسیسات (نگهداری دستگاه‌های تأسیساتی) می‌باشد که با ابلاغ از طرف سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور در ساختمان‌های بخش دولتی لازم‌الاجرا بوده‌اند؛ لکن در حوزه ساختمان‌های با مالکیت بخش خصوصی، آئین‌نامه یا مقررات لازم‌الاجرایی تا قبل از سال 1392 (سال ابلاغ مبحث 22 ساختمان) وجود نداشته است. با ابلاغ مبحث بیست‌و‌دوم مقررات ملی ساختمان به عنوان مکمل سایر مباحث مقررات ملی ساختمان، با این رویکرد که ساختمان در طول سال‌های بهره‌برداری تحت برنامه نگهداری و تعمیر (شامل تعمیرات پیشگیرانه، دوره‌ای، موردی و تعمیرات اساسی) و پایش و بازرسی منظم قرار داشته باشد و ایمنی و کیفیت خدمت‌رسانی آن در طول زمان از حد مشخصی افت مستمر نکند (مطابق شکل 2)، امید می‌رفت که چشم‌انداز ساختمان‌های بادوام، پایا و خودایمن در یک بازه زمانی میان‌مدت در کشور محقق شود، لکن اجرایی نشدن این مبحث به دلایل مختلف که در این نوشتار به آن پرداخته خواهد شد، منجر به عدم پیشگیری از وقوع حوادثی نظیر آتش‌سوزی ساختمان پلاسکو در دی ماه سال 95 و آتش‌سوزی ساختمان درمانی سینای اطهر در تیرماه سال 99 شد. فروریزش ناباورانه ساختمان پلاسکو و ابعاد و دامنه بحرانی حادثه از نظر میزان تلفات انسانی و خسارات اقتصادی، تبعات موضوع رهاشدگی و نادیده‌انگاری برنامه‌های تعمیر و نگهداری و پایش ساختمان و ملحقات آن در طول دوره بهره‌برداری را در افکار عمومی جامعه پررنگ نمود و مطالبه اجرایی شدن ضوابط مبحث بیست‌و‌دوم مقررات ملی ساختمان را تقویت کرد. در همین راستا در نوشتار حاضر، به بررسی ویرایش ابلاغی سال 92 مبحث مراقبت و نگهداری از ساختمان که متأسفانه تاکنون به‌روزرسانی آن به نتیجه لازم نرسیده، پرداخته شده است.

2- بررسی قابل اجرا بودن و قابل سنجش بودن اجرای مبحث موردنظر

با توجه به اینکه شروع دوره نگهداری ساختمان طبق ضوابط این مبحث، زمانی تعریف شده است که عملیات ساختمانی به پایان رسیده و ساختمان دارای شرایط لازم برای بهره‌برداری باشد، لذا اجرایی شدن ضوابط این مبحث منوط به رفع چالش‌هایی نظیر موارد زیر بوده است:

1-2- چالش نظام مسئولیت‌ها و اختیارات از دو جنبه حقوقی، فنی و تخصصی و نحوه احراز صلاحیت: مسئولیت‌ها و اختیارات افراد کلیدی در فرایند تعریف شده در این مبحث برای اجرای برنامه نگهداری و تعمیر ساختمان، به صورت خلاصه مطابق شکل 4 و 5 ارائه شده است. اولین گام، در اجرای نظام مسئولیت‌ها و اختیارات، احراز صلاحیت حرفه‌ای می‌باشد که در فرایند مذکور، به جز مالک، نحوه احراز صلاحیت مسئول نگهداری ساختمان و بازرس از سال ابلاغ مبحث تا سال 1395 مبهم بوده است، زیرا در فرایندهای تعیین صلاحیت ابلاغی وزارت راه و شهرسازی، نظامات اداری مبحث دوم مقررات ملی ساختمان و حتی در شیوه‌نامه تشخیص صلاحیت، تعیین پایه، ظرفیت و صدور پروانه اشتغال به کار اشخاص حقوقی کنترل و بازرسی ساختمان که سال ابلاغ آن (سال 1386) قبل از سال ابلاغ مبحث بیست‌و‌دوم مقررات ملی ساختمان (سال 1392) بوده است، شرایط احراز سمت مسئولیت‌ها صرفاً مربوط به دوره ساخت تا زمان صدور گواهی پایان‌کار ساختمانی بوده است. بعد از حادثه فروریزش ساختمان پلاسکو در سال1395، استفساریه‌ای برای امکان فعالیت اشخاص حقیقی و حقوقی با پروانه اشتغال طراحی، نظارت و اجرا به عنوان بازرس از معاونت مسکن و ساختمان وقت وزارت راه و شهرسازی اخذ گردید، ولی همچنان به دلیل عدم صدور شیوه‌نامه احراز صلاحیت، موضوع صلاحیت بازرسی در دوره بهره‌برداری ساختمان در پروانه‌های اشتغال صادره حقیقی و حقوقی درج نشده است؛ لذا استفاده از اختیاراتی که در شکل 5 به صورت خلاصه وفق ضوابط قانونی این مبحث نمایش داده شده ، تاکنون میسر نشده است.

شکل 4: خلاصه مسئولیت‌های افراد کلیدی فرایند فعلی مبحث بیست‌و‌دوم [4]

شکل 5: خلاصه اختیارات افراد کلیدی فرایند فعلی مبحث بیست‌و‌دوم [4]

2-2- چالش عزم و هماهنگی بین بخشی برای اجرایی‌شدن فرایند پیش‌بینی‌شده در مبحث: یکی از مهم‌ترین چالش‌های اجرایی مبحث بیست‌و‌دوم مقررات ملی ساختمان، هماهنگی بین بخشی برای انجام‌پذیرشدن فرایند تعریف‌شده در مبحث موردنظر بین نهادهای مرتبط با ساختمان شامل وزارت راه و شهرسازی، سازمان نظام‌مهندسی ساختمان و شهرداری‌ها بوده است.  با توجه به اینکه نهاد صادرکننده پروانه ساخت ساختمان، شهرداری‌ها می‌باشند و در فرایندهای مختلف مربوط به دوره بهره‌برداری نظیر ممیزی املاک، اخذ عوارض سالیانه نوسازی، تأییدیه پروانه ساخت برای انتقال اسناد مالکیت ملک و نظایر آن، شهرداری‌ها بیشترین ارتباط نظارتی را با مالک، به عنوان فرد کلیدی در فرایند نگهداری ساختمان دارا می‌باشند، لذا مغفول‌ماندن نقش این نهاد، در فرایند گزارش‌دهی بازرس وفق فلوچارت شکل 4 به اجرا نشدن این فرایند و عدم ضمانت برای اجرای آن منجر شده است. ضمن اینکه نگاه حداقلی و حداکثری به این مبحث به معنای اجرا نکردن یا کردن برای همه ساختمان‌های مشمول باعث شده که اولویت دادن به اجرای این مبحث به تعویق بیفتد؛ زیرا حجم و تنوع بالای ساختمان‌های مشمول مصوبه و عدم وجود شیوه‌نامه اجرایی متناسب با شرایط دستگاه‌های اجرایی مخاطب این مبحث و از طرف دیگر تعریف نشدن شاخص‌های لازم در برنامه‌های سالانه و جذاب نبودن تعریف این شاخص‌ها برای دستگاه‌های اجرایی با دوره‌های کوتاه مدت مدیریتی در مقایسه با خروجی‌های توسعه‌ای پروژه‌های ساخت و اجرا باعث شده که عزم اجرایی برای شروع فرایند این مبحث محقق نشود.

3-2- چالش حقوقی ورود به ساختمان برای نظارت بر اجرای فرایند ابلاغی برنامه مراقبت و نگهداری از ساختمان: برخلاف دوره ساخت که امکان ممانعت از ورود ناظران به داخل محدوده ملک در مراحل مختلف فرایند ساخت ساختمان وجود ندارد و در صورت استنکاف، چرخه اجرایی ورود نهادهای نظارتی فرایند روشنی دارد، لکن در دوره بهره‌برداری، اراده و اجازه مالک یا ساکن برای ورود بازرس به ملک ضرورت دارد؛ لذا در مواردی که مالک به اختیار خود وارد فرایند تعریف‌شده‌ برنامه تعمیر ونگهداری نمی‌شود، این فرایند دچار اختلال خواهد شد.

4-2- چالش اقتصادی اجرای فرایند برای مالکان و شیوه‌نامه حق‌الزحمه افراد کلیدی، روابط مالی و حل اختلافات مربوطه: با توجه به گستردگی حوزه اجرایی مبحث بیست‌و‌دوم ساختمان برای تمام ساختمان‌های موجود در کشور، اولویت بخشی به قرار گرفتن موضوع در سبد مدیریت اقتصادی بهره‌بردار ساختمان نیاز به تدابیری دارد. برای نمونه، صدور شیوه‌نامه حق‌الزحمه مسئول نگهداری ساختمان و بازرسان به کاهش اختلاف‌ها کمک خواهد کرد. ضمن اینکه هزینه-‌فایده اجرای این مبحث از طریق اتصال یافتن آن به خدماتی نظیر تخفیف بیمه‌هایی که در طول عمر ساختمان امکان صدور دارند، می‌تواند به جذابیت اقتصادی برای مالک کمک کند.

5-2- چالش توسعه فرهنگ تعمیر و نگهداری: نهادینه نشدن مفاهیمی مثل هزینه-‌فایده بلندمدت تعمیر و نگهداری به‌هنگام و دیدگاه‌های نامتعادل در خصوص ایمنی مانند نادیده‌انگاری مخاطرات یا تصور واسپاری مسئولیت به جای واسپاری اختیار در عموم جامعه در اجرایی نشدن این مبحث مؤثر است. برای توسعه فرهنگ نگهداری و مراقبت پیشگیرانه، اولویت‌دهی سرفصل‌های آموزشی نظام آموزشی عالی و نظام آموزشی فنی وحرفه‌ای در تربیت بخش تخصصی و اجرایی ضرورت دارد.

البته رویکرد این مبحث در پیش‌بینی بندهایی مانند بند 22-2-3-16 برای نصب اطلاعیه در ورودی ساختمان‌های ناامن برای اطلاع یافتن عموم از وضعیت اضطراری ساختمان، جزء مواردی است که در صورت اجرایی شدن با شفاف‌سازی خطر بالقوه و اشتراک‌گذاری اطلاعاتی که در راستای منافع عمومی است در بلند‌‌‌‌مدت به تقویت نظم عمومی و نفوذ فرهنگ تعمیر و نگهداری پیشگیرانه کمک خواهد کرد. لکن علاوه بر پیش‌بینی‌های زمان اضطرار، به نظر می‌رسد رویکردهای ایجابی نظیر صدور پروانه بهره‌برداری برای ساختمان‌ها توسط شهرداری‌ها و درج درجه‌بندی ایمنی و سطح نگهداشت ساختمان و اعطای گواهی‌هایی نظیر نشان ساختمان خودایمن برای ساختمان‌هایی که به صورت داوطلبانه در سطوحی بالاتر از حداقل‌های مباحث مقررات ملی به اجرای ضوابط نگهداشت ساختمان اقدام می‌کنند، به فرهنگ‌سازی و ایجاد ارزش افزوده برای ساختمان با‌دوام، پایا و ایمن به جای ملاک‌های ظاهری فعلی که متأسفانه مبنای قیمت‌گذاری در معاملات ساختمان شده است، منجر خواهد شد. در این زمینه، تسهیل دسترسی ساکنان و مالکان ساختمان به اطلاعاتی نظیر شناسنامه فنی و ملکی (شناسنامه ساختمان)، شناسنامه و دفتر نگهداشت ساختمان و استفاده از فناوری‌هایی نظیر مدل‌سازی اطلاعات ساختمان به صورت سه بعدی (BIM) به خصوص برای مجتمع‌های ساختمانی و ساختمان‌های میان‌مرتبه و بلندمرتبه‌ ضرورت دارد.

3- بررسی شفافیت و عدم ابهام مبحث موردنظر

یکی از اصول مهم قانون‌نویسی، شفافیت و عدم ابهام و تناقض بین بخش‌های مختلف متن قانون ابلاغی می‌باشد که به نفوذ اجرایی قانون و کاهش اصلاحیه‌های ابلاغی کمک می‌نماید. در خصوص مبحث ۲۲ مقررات ملی ساختمان، با توجه به چالش‌هایی که در بند 2 مورد بررسی قرار گرفت، ابهام در فرایند اجرایی شدن مبحث عمدتاً ناشی از مسکوت بودن نقش نهاد نظارتی و برخوردکننده با تخلفات احتمالی در چرخه نگهداری از ساختمان‌‌‌ها در دوره بهره‌‌‌برداری و در نتیجه عدم ضمانت اجرای قانون مذکور رخ داده است. لذا به‌روزرسانی و تکمیل مبحث و یا رویکرد پیشنهادی وزارت راه وشهرسازی برای تدوین آئین‌نامه اجرایی برای این مبحث به رفع ابهام اجرایی منجر خواهد شد. ضمن اینکه، تفاوت ماهیت دوره بهره‌برداری با دوره ساخت، نیازمند تفاوت‌هایی در نظامات اداری این مبحث با مبحث دوم مقررات ملی ساختمانی، از نظر صلاحیت بازرسی دوره نگهداشت و حدود اختیارات هر صلاحیت و سایر الزامات اداری مربوطه می‌باشد که نیازمند ابلاغ شیوه‌نامه اجرایی از مرجع عالیه کنترل ساختمان می‌باشد. در خصوص نحوه انتخاب مسئول نگهداری ساختمان، شرایط احراز در مبحث موردنظر مشخص نیست که این موضوع می‌تواند در شرایط بروز حوادث و موضوعات حقوقی مترتب، تبعات نامطلوبی برای مالک یا بازرس ایجاد کند. عدم ابلاغ چک‌لیست‌های همسان برای بازدید و بازرسی بخش‌های مختلف متناسب با نوع کاربری و اهمیت ساختمان نیز شفافیت مبحث موردنظر را کاهش داده است.

در زمینه ابلاغ اخطاریه‌های مرتبط با ایمنی ساختمان، صرفاً تشخیص بازرس ساختمان، ملاک عمل این مبحث قرار گرفته که این موضوع برای اخطارهای مرتبط با ایمنی سازه‌ای، نیاز به اقدامات خاص پایش سلامت سازه و امکان اخذ آزمایش‌های مخرب و غیرمخرب از سازه و مشخص شدن شیوه‌نامه حق‌الزحمه و روابط مالی مترتب دارد. مسکوت بودن این موضوع باعث می‌شود که تمایل به پذیرش مسئولیت مذکور برای افراد حرفه‌ای‌ با توجه به تبعات حقوقی آن کم شود. از سوی دیگر در اخطاریه‌های مذکور، تناقض در نحوه صدور تأییدیه برای صدور حکم تغییر کاربری ساختمان‌های ناامن مشاهده می‌شود که بر خلاف سایر اخطاریه‌ها که با تأیید بازرس صادر می‌شود، در این بخش تأیید شخص دارای اشتغال به کار مهندسی ملاک قرار گرفته است.

ابهام دیگر در زمینه روابط مالی و اداری بین بازرس و مسئول نگهداری ساختمان با توجه به تعریف بند 22-1-3-6 مبحث مبنی بر انعقاد قرارداد بین مسئول نگهداری و بازرس مطرح است که هم با قاعده تعارض منافع در تناقض است و هم به قطع چرخه اجرای بازرسی در طول دوره بهره‌برداری به دلیل اختلاف مالی و نظایر آن می‌تواند منجر شود.

تناقض دیگر در انتقال مسئولیت از مالک به مستأجر در بند 22-2-12-4 مبحث بیست‌و‌دوم است که برخلاف بند 22-2-3 مبحث است. زیرا در بند مذکور اعلام می‌دارد در مواردی که مالک یک واحد مسکونی یا مالک ساختمان اخطاریه‌ای مبنی بر تخلف از الزامات این مبحث یا حکم عدم سازگاری با آن را دریافت کند، حق فروش واگذاری یا اجاره را ندارد، مگر در شرایطی که آن واحد مسکونی یا مالک ساختمان یک نسخه از حکم یا اخطاریه تخلف را به خریدار صاحب امتیاز تحویل‌گیرنده یا مستأجر تحویل دهد و درنهایت یک نسخه تأییدشده معتبر از خریدار صاحب امتیاز تحویل‌گیرنده یا مستأجر را دال بر اینکه مسئولیت کلیه اصلاحات و تعمیرات مطابق با الزامات این مبحث را بر عهده گیرد به بازرس تحویل دهد. در حالی که در بند 22-2-3 مبحث مذکور، کلیه مسئولیت‌ها را متوجه مالک می‌داند.

4- بررسی انسجام ضوابط مبحث موردنظر

با توجه به گسترده بودن اجزای تشکیل‌دهنده ساختمان اعم از سازه و اجزای الحاقی مرتبط با معماری و نما، تأمین انرژی (تأسیسات برقی و مکانیکی)، تأسیسات و تجهیزات بهداشتی، تجهیزات مرتبط با حفاظت در برابر حریق و نظایر آن، انسجام و همسان بودن روند فصول مختلف مبحث بیست‌و‌دوم ضروری می‌باشد. بررسی ویرایش فعلی مبحث موردنظر نشان می‌دهد که نقش مسئول نگهداری ساختمان و نحوه بازرسی در دو فصل تأسیسات برقی و تأسیسات مکانیکی نسبت به بقیه فصول، روشن و شفاف ارائه نشده است.

با توجه به اینکه بخشی از اقدامات دوره ساخت سازه بر دوره بهره‌برداری نیز تأثیرگذار هست، لذا لازم است که ارتباط منسجمی بین ضوابط سایر مباحث مقررات ملی که مربوط به دوره ساخت سازه هستند با مبحث بیست‌و‌دوم برقرار باشد. بررسی این موضوع نشان می‌دهد که در تدوین ویرایش‌های جدید مباحث مقررات ملی ساختمان به خصوص مباحث مربوط به تجهیزات بهداشتی، آسانسورها و پلکان‌های برقی، تأسیسات برقی و مکانیکی و مبحث مربوط به صرفه‌جویی مصرف انرژی، که پیش‌شرط بسیاری از اقدامات زمان طراحی و ساخت تداوم کنترل برخی الزامات در دوره بهره‌برداری می‌باشد، لازم است ارجاع به مبحث بیست‌و‌دوم مقررات ملی ساختمان به صورت شفاف برقرار باشد و سازگاری بین ضوابط برقرار شود.

5- جمع‌بندی

در این نوشتار به بررسی یکی از راهبردی‌ترین مباحث مقررات ملی ساختمان از منظر افزایش دوام و عمر مفید ساختمان‌های کشور پرداخته شد و ضمن بررسی ضوابط ویرایش سال 1392 مبحث بیست‌و‌دوم مقررات ملی ساختمان، به چالش‌ها و موانع اجرایی‌نشدن این مبحث پرداخته شد. امید است با رویکرد فعلی وزارت راه وشهرسازی در تدوین آئین‌نامه اجرایی مبحث موردنظر [5] که در مراحل تصویب در وزارت کشور و هیئت دولت قرار دارد، ابهامات فعلی در فرایند اجرایی شدن مبحث موردنظر که عمدتاً ناشی از مسکوت بودن نقش نهاد نظارتی و برخوردکننده با تخلفات احتمالی در چرخه نگهداری از ساختمان‌‌‌ها در دوره بهره‌‌‌برداری و در نتیجه عدم ضمانت اجرای قانون مذکور بوده است، مرتفع گردد.

محبوبه پیری زاده

دکتری مهندسی عمران، استادیار گروه مهندسی عمران، واحد تهران غرب، دانشگاه آزاد اسلامی، تهران، ایران